《环境司法发展报告(2019)》(绿皮书)总报告

 行业动态     |      2020-08-23 21:27

  2014年7月,最高人民法院设立环境资源审判庭,开启了环境司法专门化的“快捷键”。2019年,最高人民法院环境资源审判庭成立五周年。

  五年来,司法机关始终将中国特色的环境司法作为国家治理能力与治理体系现代化中的重要一环,服务和保障于生态文明建设的大局,以专业化审判为目标、以政策形成为驱动、以司法实务研究为基础,探索中国特色绿色审判道路、绿色司法理念,走出了一条结合中国司法制度实际的“从地方实验到全国推行、从私益诉讼到三诉并行、从审判独行到多元解纷”的“绿色司法”之路,一方面,持续推动环境司法专门化工作向纵深发展,环境司法的“个性”日益鲜明。另一方面,不断促进环境资源审判与普通民行刑审判相互融合、和谐共生,普通案件审判中的“绿色”元素更加丰富。

  从2007年清镇环保法庭设立到2014年最高人民法院环境资源审判庭成立,从2015年13个省、自治区、直辖市试点检察公益诉讼到2017年全面实施检察公益诉讼制度,中国走出了一条从下到上、从点到面的环境司法专门化路径。

  最高人民法院和最高人民检察院通过制定司法政策方式开辟中国的绿色司法道路,结合中国诉讼制度和司法体制改革创造了“二审或三审合一”“审执合一”“刑事附带民事公益诉讼”等审判模式、环境侵权责任承担方式、司法适度介入等绿色职权主义审判机制,以更好适应环境司法的需要,体现出参与式诉讼的特点。

  与此同时,积极总结推广地方法院、检察院创造的公益诉讼专项资金、环境保护禁止令、跨行政区划集中管辖、检察建议书等体现环境司法特点的工作方式,逐步形成遵循自然规律、坚持保护优先、促进绿色发展等“绿色”司法理念。

  环境司法已形成传统环境侵权诉讼和环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼并行、专门化与专业化交织的“3+2”诉讼模式。最高人民法院和最高人民检察院单独或联合出台相关司法解释,就社会组织、检察机关提起的环境民事公益诉讼以及省级或地市级人民政府提起的生态环境损害赔偿诉讼案件规定专门审判程序和裁判规则。

  同时,针对部分环境资源案件仍然由传统审判庭和检察业务厅主管的情况,制定司法解释为传统审判部门在审理相关案件时提供法律适用指导,统一裁判标准;发布典型案例为在传统案件中贯彻“绿色司法”理念提供指引。保证环境司法既满足环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼等新类型案件的审判专门化需求,也兼顾相关案件在传统民事、刑事、行政诉讼架构内实现“绿色化”调整。

  环境司法机关积极探索与行政机关、环保专业机构、社会公益组织以合作方式解决环境资源纠纷,建立环境刑事案件与行政处罚的诉罚衔接、环境民事案件和公益诉讼案件的诉调衔接、生态环境损害赔偿案件的诉商衔接机制。运用行政调解、人民调解等诉讼替代机制解决环境资源纠纷。

  在环境资源案件专门审判中邀请专业人员担任人民陪审员、专家证人等方式参与,在判决承担生态修复责任的案件中邀请专业人员审核生态修复方案或监督执行生态修复方案等。建立了既体现已有纠纷解决体系规律,又彰显环境纠纷解决特点的多元纠纷解决机制,贯彻“公众参与”原则。

  中国环境司法的发展轨迹,由课题组在《环境司法专门化:现状调查与制度重构》《中国环境司法发展报告(2015-2017)》《中国环境司法发展报告(2017-2018)》中进行了充分记录。2019年,我们继续跟踪观察,以回顾五年成长过程的方式研判中国环境司法发展趋势,为谋划更加美好的未来奠定基础。

  环境司法专门化体系基本建成

  根据环境审判机构、环境审判机制、环境审判程序、环境审判理论和环境审判团队“五位一体”专门化发展目标,经过五年持续建设,到2019年,环境司法专门化体系呈现稳定、健康的成熟态势。

  (一)环境司法理念不断完善

  五年来,环境司法专门化持续深入、专业化水平进一步提升,生态文明建设背景下司法的生态转向清晰可见。

  最高人民法院先后出台《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》《关于深入学习贯彻习近平生态文明思想为新时代生态环境保护提供司法服务和保障的意见》等文件,强调环境资源审判在救济环境权益、制约公共权力、终结矛盾纠纷和公共政策形成中的作用,明确在环境资源审判中遵循环境正义、恢复性司法、生态预防等“绿色”司法理念。

  2014年6月23日,最高人民法院于环境资源审判庭建立伊始即出台《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》,明确环境资源审判工作的战略地位与指导思想,阐明环境资源审判基本工作内涵。

  2015年11月召开第一次全国法院环境资源审判工作会议,明确提出树立保护优先、维护环境权益、坚守法律底线、预防与惩治并重、公众参与理念,谋划环境司法专门化的审判机构、审判机制、审判程序、审判理论以及审判团队“五位一体”发展格局。

  2016年1月在云南举办环境公益诉讼审判工作推进会,要求以新发展理念为指引,把握保护与发展的关系,注重多元价值整合。

  2017年5月,最高人民法院环境资源司法研究中心暨学术委员会例会提出,要围绕“一带一路”建设等国家重大战略布局,提升中国环境司法保护的国际话语权;11月,在全国环境资源司法理论研究基地与实践基地第二届联席会暨贵阳环境司法专门化十周年论坛上,强调要树立和践行像对待生命一样对待生态环境的生态文明观,绿水青山就是金山银山的绿色发展观,山水林田湖草一体保护的系统保护观,人与自然是生命共同体的生态伦理观,节约优先、保护优先、自然恢复为主的生态保护观和维护程序正义、兼顾实体正义的环境正义观。

  2016年以来,高度重视推进重点区域的环境司法协作,2016年,在最高人民法院、最高人民检察院指导下,京津冀法院、检察院专门召开联席会议,签署协作协议,进一步加强京津冀地区生态环境保护领域执法司法协作,目前,各项协作计划推进顺利。

  2018年,最高人民法院召开长江经济带11+1省市环境资源审判工作推进会,签署《长江经济带11+1省市高级人民法院环境资源审判协作框架协议》,积极推动构建长江经济带区域环境资源司法协同互动机制;最高人民检察院召开服务保障长江经济带发展检察论坛,发布《关于长江经济带检察机关办理长江流域生态环境资源案件加强协作配合的意见》,为长江经济带生态环境保护提供更加优质高效的司法保障。

  2019年,最高人民法院、最高人民检察院分别召开黄河流域环境资源司法保护调研座谈会,均强调关注黄河流域特征、适应治理重点,协同维护黄河流域生态环境。

  经过不断发展,环境司法过程中的环境权益基准定位与生态环境保护优先原则更加清晰;生态环境保护与经济发展相适应、惩治与修复相结合、个案处理与区域流域整体治理相协调的价值导向更加坚定;环境资源司法专门化与普通审判中的环境保护专业化并行路径更加明确。

  (二)环境司法专门机构稳中有新、链条加长

  2019年,全国法院系统环境资源审判机构设置从高速增长趋向平稳,更加着力于专业化团队勤练“内功”。最高人民检察院完成内设机构改革,专门成立第八检察厅,为更好开展环境资源公益诉讼检察工作奠定组织基础。

  1.专门审判机构有调整、有亮点

  截至2019年12月,全国31个省、市、自治区人民法院共设立环境资源专门审判机构1353个,其中环境资源审判庭513个,合议庭749个,人民法庭(巡回法庭)91个。北京、河北、江苏、福建、江西、上海、辽宁、山西、山东、湖北、陕西、河南、广东、广西、海南、贵州、湖南、重庆、云南、四川、浙江、吉林、青海、甘肃、新疆、内蒙古等26个高级人民法院设立了专门环境资源审判庭;江苏、福建、贵州、海南、重庆等地基本建立了覆盖全省的三级法院环境资源审判组织体系。

  与2018年相比,环境资源专门审判机构数量增速放缓(如图1-1),增速为6.45%,其中审判庭数量增长31.20%,合议庭数量首次出现负增长,为7.30%,巡回法庭数量增长26.38%。

  据了解,环境资源审判机构的调整与司法体制改革的推进密切相关。一些地方法院根据司法改革的整体要求,有的将过渡性审判合议庭与其它机构整合为环境资源审判庭,有的撤并了部分内设机构。

  (全文见附件)